IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi:
n. 917/1985 proposto dalla Casa di riposo "Regina Margherita" di
Sassari, in persona dell'avv. Lorenzo Pietro Ganadu, Presidente e
legale rappresentante pro-tempore rappresentato e difeso, anche
disgiuntamente dall'avv. Alessandro Bisali e dal prof. avv. Franco
Gaetano Scoca, presso lo studio del quale in Roma alla via G.
Paisiello, 55 e' elettivamente domiciliato;
n. 918/1985 proposto dall'Asilo infantile "Pozzomaggiore", in
persona del sig. Antonio Iervolino presidente, legale rappresentante
pro-tempore rappresentato e difeso dal prof. avv. Franco Gaetano
Scoca presso il cui studio e' elettivamente domiciliato in Roma, alla
via G. Paisiello, 55;
n. 919/1985 proposto dall'Asilo infantile "S. Michele" di Thiesi,
in persona del sig. Antonio Fadda presidente legale rappresentante
pro-tempore rappresentato e difeso dall'avv. Alessandro Bisali e dal
prof. avv. Franco Gaetano Scoca presso lo studio del quale ultimo e'
elettivamente domiciliato in Roma, alla via G. Paisiello 55;
n. 922/1985 proposto dall'asilo infantile "Piu Arru" di Mara, in
persona della sig.ra Santona Gesuino, presidente, legale
rappresentante pro-tempore, rappresentato e difeso dal prof. avv.
Franco Gaetano Scoca presso il cui studio e' elettivamente
domiciliato in Roma, alla via G. Paisiello, 55;
n. 923/1985 proposto dall'asilo infantile "Vergine Interrios" di
Villanova Monteleone, in persona della sig.ra Giovanna Maria
Correddu, presidente, legale rappresentante pro-tempore,
rappresentato e difeso dall'avv. Alessandra Bisali e dal prof. avv.
Franco Gaetano Scoca, presso lo studio del quale ultimo e'
elettivamente domiciliato in Roma alla via G. Paisiello, 55;
n. 870/1986 proposto dall'Ente rifugio "Antonio Catta", in
persona del suo legale rappresentante, rappresentato e difeso dal
prof. avv. Franco Gaetano Scoca, ed elettivamente domiciliato nello
studio di quest'ultimo, in Roma, alla via G. Paisiello, 55;
n. 872/1986 proposto dall'Ente rifugio "Gesu' Bambino", in
persona del suo legale rappresentante, rappresentato e difeso dal
prof. avv. Franco Gaetano Scoca, ed elettivamente domiciliato nello
studio di quest'ultimo, in Roma, alla via G. Paisiello 55;
n. 886/1986 proposto dalla Casa di riposo "Angelino Licheri", in
persona del suo rappresentante, rappresentato e difeso dal prof.
avv. Franco Gaetano Scoca, ed elettivamente domiciliato nello studio
di quest'ultimo, in Roma, alla via G. Paisiello, 55;
n. 887/1986 proposto dall'Asilo infantile "Giovanni Spano", in
persona del suo legale rappresentane, rappresentato e difeso dal
prof. avv. Franco Gaetano Scoca, ed elettivamente domiciliato nello
studio di quest'ultimo, in Roma, alla via G. Paisielio, 55;
n. 888/1986 proposto dalla Casa "San Giuseppe", in persona, del
suo legale rappresentante, rappresentato e difeso dal prof. avv.
Franco Gaetano Scoca, ed elettivamente domiciliato nello studio di
quest'ultimo, in Roma, alla via G. Paisiello, 55;
n. 889/1986 proposto dalla Casa di riposo "San Francesco
d'Assisi", in persona del suo legale rappresentante, rappresentato e
difeso dal prof. avv. Franco Gaetano Scoca, ed elettivamente
domiciliato nello studio di quest'ultimo, in Roma, alla via G.
Paisiello, 55;
n. 890/1986 proposto dalla Scuola materna "Cavaliere del lavoro
don Francesco Guiso Gallissi", in persona del suo legale
rappresentante, rappresentato e difeso dal prof. avv. Franco Gaetano
Scoca, ed elettivamente domiciliato nello studio di quest'ultimo, in
Roma, alla via G. Paisiello 55;
Contro la presidenza del Consiglio dei Ministri in persona del
Ministro pro-tempore rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale,
dello Stato per l'annullamento;
quanto ai ricorsi nn. 917/1985, 918/1985, 919/1985, 922/1985 e
923/1985 del decreto del Presidente del Consiglio di Ministri del 7
novembre 1994, pubblicato nel bollettino ufficiale della regione
autonoma della Sardegna del 1 febbraio 1985 disponente la
soppressione dell'Ente ricorrente in ciascun ricorso; nonche' di ogni
atto antecedente, susseguente e/o, comunque, connesso;
quanto ai ricorsi nn. 870/1986, 872/1986, 886/1986, 887/1986,
888/1986, 889/1986 e 890/1986 del decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri 15 ottobre 1985, pubblicato nel bollettino
ufficiale della regione Sardegna il 22 gennaio 1986, con il quale
l'ente ricorrente e' stato soppresso; nonche' per l'annullamento
della deliberazione della giunta regionale con la quale e' stata
proposta la soppressione;
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'Avvocatura generale
dello Stato nei singoli ricorsi;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita alla pubblica udienza del 20 aprile 1994 la relazione del
consigliere Goffredo Zaccardi e uditi, altresi', il dott. proc. G.
Gattamelata per i ricorrenti e l'avv. dello Stato Greco per
l'amministrazione resistente;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F a t t o
Gli Enti ricorrenti, I.P.A.B. operanti nella regione Sardegna,
impugnano i provvedimenti con cui il Presidente del Consiglio dei
Ministri ha disposto la loro soppressione ed il trasferimento ai
comuni di beni, attivita' e personale.
E' dedotta la violazione dell'art. 17 del d.P.R. n. 348 del 19
giugno 1978 (in particolare): a) per la mancata acquisizione del
parere della Commissione bicamerale prevista dall'art. 17 undicesimo
comma, e mai istituita; b) per la mancata audizione dei comuni
interessati; c) per l'errata applicazione del terzo comma del
ripetuto art. 17 - ovvero a seconda della particolare posizione
dell'Ente della disposizione che ne consentiva la esclusione dal
trasferimento; ed, in tutti i ricorsi - o nell'atto introduttivo
ovvero in memoria - la questione di legittimita' costituzionale della
disposizione suddetta per violazione degli artt. 3, 18, 33 e 38 della
Costituzione.
La difesa dello Stato si e' costituita eccependo la
inammissibilita' dei ricorsi e chiedendone la reiezione per la sua
infondatezza.
D i r i t t o
1 - Deve essere esaminata, in via pregiudiziale, la eccezione di
illegittimita' costituzionale sollevata dalla difesa degli Enti
ricorrenti con riguardo all'art. 17 del d.P.R. 19 giugno 1979, n.
348. Segnatamente nei ricorsi nn. 917/1985, 918/1985, 919/1985,
922/1985 e 923/1985 la questione e' stata posta in memoria mentre
negli altri ricorsi (nn. 870/1986, 872/1986, 886/1986, 887/1986,
888/1986, 889/1986 e 890/1986) integra il primo motivo degli atti
introduttivi del giudizio.
Viene disposta la riunione di tutti i ricorsi indicati in epigrafe
perche' in tutti e' rilevante e pregiudiziale l'accertamento della
legittimita' costituzionale delle norme suindicate.
In effetti il primo gruppo di ricorsi e' diretto all'annullamento
del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 7 novembre
1984 in cui la ragione essenziale della soppressione degli Enti
ricorrenti e' stata individuata, a tenore del terzo comma del
ripetuto art. 17, nella composizione dell'organo collegiale
deliberante "in maggioranza da membri designati" da enti pubblici con
una interpretazione letterale del citato terzo comma che puo'
apparire rigorosa ma che e' corrispondente alla formulazione della
norma in questione.
Il secondo gruppo di ricorsi e' rivolto all'annullamento del
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 15 ottobre 1985
con cui e' stata disposta la soppressione degli Enti ricorrenti per
la stessa ragione cui si e' fatto cenno che e' a fondamento del
provvedimento impugnato con il primo gruppo di ricorsi per quel che
concerne i ricorsi nn. 870/1986, 886/1986, 887/1986, 889/1986 ed
890/1986.
Per quanto concerne, invece, i ricorsi n. 872/1986 ed 888/1986 il
motivo della soppressione consiste, rispettivamente, nell'utilizzo da
parte dell'Ente ricorrente di mezzi finanziari prevalentemente
pubblici, circostanza che ai sensi dell'art. 17, secondo comma, punto
2, lett. c) fa cadere una delle giustificazioni della esclusione del
trasferimento ai comuni delle IPAB: il finanziamento assicurato con
risorse finanziarie private; e nella negazione del carattere di
"istituzione di ispirazione religiosa", che costituisce, sempre
secondo l'art. 17, secondo comma, punto 3) uno dei motivi di
esclusione dalla soppressione e conseguente trasferimento ai comuni.
La questione posta e' rilevante ai fini della statuizione sui
ricorsi all'esame del Collegio in quanto, per la soluzione dei
quesiti interpretativi posti con i vari motivi dei ricorsi (effetti
della mancata audizione della Commissione prevista dall'undicesimo
comma dell'art. 17, mancata acquisizione del parere dei comuni
destinatari dei trasferimenti delle IPAB, interpretazione del terzo
comma dello stesso articolo in relazione al regime delle esclusioni
pur previsto dalla disposizione in esame), questo giudice dovrebbe
necessariamente applicare la norma di cui si sospetta la
illegittimita' costituzionale.
2. - La questione che attiene, pacificamente, ad un atto avente
forza di legge adottato, sia pur con procedura speciale, dallo Stato,
non e' manifestamente infondata:
A) un primo profilo di dubbio, che investe la disposizione nel
suo complesso, concerne la possibile violazione dell'art. 4, primo
comma, lett. h) della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3
recante lo statuto speciale per la Sardegna.
Con tale disposizione e' stata attribuita alla competenza
legislativa "concorrente" della regione Sardegna la materia
dell'assistenza e beneficenza pubblica.
Nell'esercizio di questa competenza, come e' noto, la regione e'
tenuta al rispetto dei limiti c.d. "comuni" alla legislazione
regionale cui e' sottoposta anche la competenza legislativa,
"esclusiva" delle regioni a statuto speciale e delle province
autonome - ed, inoltre, dei "principi stabiliti dalle leggi dello
Stato", rimanendo pero' libera di articolare, fermi i principi della
legislazione statale, la disciplina ritenuta in concreto piu'
aderente alle esigenze dell'assistenza e beneficenza pubblica in
Sardegna.
La regolamentazione della materia intervenuta con il decreto
presidenziale 19 giugno 1979, n. 348 - segnatamente con l'art. 17 -
preclude scelte autonome in ordine alla soppressione degli Enti di
assistenza e beneficenza pubblica da trasferire ai comuni perche'
fissa inderogabilmente: a) le condizioni per la esclusione del
trasferimento (istituzioni con strutture associative, promosse ed
amministrate da privati ed operanti con risorse finanziarie private
ed istituzioni di ispirazione religiosa) e gli elementi e requisiti
necessari per integrare dette condizioni; b) nel dettaglio la
tipologia degli istituti, la loro organizzazione e l'attivita' svolta
ai fini della esclusione; c) la soppressione "in ogni caso" e,
quindi, anche per le tipologie escluse in generale, di quelle IPAB il
cui organo collegiale sia composto in maggioranza da membri designati
da enti pubblici.
L'articolazione dispositiva delle norme e' cosi' compiuta da far
dubitare che nel caso di specie si sia legiferato nell'ambito della
fissazione di principi da valere per la legislazione regionale.
Da cio' nasce il dubbio sulla legittimita' costituzionale dell'art.
17 del d.P.R. 19 giugno 1979 n. 348 per contrasto con gli artt. 116
e 117 della Costituzione.
B) peraltro, ad avviso del Collegio meritevoli di attenzione
alcuni ulteriori dubbi di legittimita' costituzionale sollevati dalla
difesa degli Enti ricorrenti, che si riconducono ad affermazioni
svolte in via incidentale dalla stessa Corte costituzionale con la
sentenza n. 173 del 1981.
In primo luogo puo' non essere corrispondente ad un criterio di
razionalita' e buon andamento della pubblica amministrazione (con
violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione) una collocazione
tout-court al livello comunale di tutte le IPAB infraregionali senza
tener conto dell'ambito territoriale delle attivita' effettivamente
svolte e delle potenzialita' delle singole istituzioni. In secondo
luogo e' abbastanza stridente il contrasto tra una disciplina seguita
con estremo rigore per le IPAB infraregionali della Sardegna e non
per le analoghe istituzioni di carattere nazionale.
Inoltre, dopo la dichiarazione di illegittimita' costituzionale
dell'art. 25 d.P.R. n. 616 del 24 luglio 1977 che ha reso inoperante
la soppressione delle IPAB infraregionali operanti nelle regioni a
statuto ordinario, vi e' disparita' di trattamento e puo' apparire
ingiustificato un regime speciale per le regioni a statuto speciale.
Peraltro queste considerazioni si saldano con quanto si e' esposto
sinteticamente sub A) perche' possono rendere piu' evidente, ad
avviso del Collegio, un atteggiamento invasivo dell'autonomia
regionale da parte del legislatore nazionale.
Non sembra, infatti, che la speciale procedura di approvazione di
cui all'art. 56 dello statuto regionale della Sardegna possa in alcun
modo incidere sulla natura formale di atto legislativo dello Stato
del d.P.R. n. 348 del 19 giugno 1979.
C) sempre nello stesso ordine di idee appare significativa anche
la mancanza di un criterio normativo che ancori la sopravvivenza
degli enti di cui trattasi anche all'interesse pubblico alla loro
funzionalita', efficienza e capacita' di concorrere a garantire
migliori condizioni di beneficenza ed assistenza pubbliche in un
sistema pluralista in cui tutti gli operatori, istituzionali e non,
pubblici e privati concorrono, nel rispetto delle regole di
comportamento previsto per ciascuno, al conseguimento dell'obiettivo
cui e' preordinato l'art. 38 della Costituzione: assicurare agli
inabili ed indigenti condizioni accettabili di vita secondo un
principio di solidarieta' sociale che lascia ampio spazio anche alla
iniziativa dei singoli privati.
Da tale angolazione emerge un ulteriore possibile profilo di
illegittimita' costituzionale della norma in esame che senza
preoccuparsi della possibilita' degli Enti di cui trattasi di
continuare a svolgere la propria attivita' assistenziale nella veste
di associazioni private ne ha tout-court determinato, a certe
condizioni, la soppressione.
Questo orientamento deve essere valutato anche alla stregua delle
affermazioni di cui alla sentenza della Corte costituzionale n. 396
del 7 aprile 1988 che ha ribadito con chiarezza la liberta' dei
privati di contribuire all'assistenza dichiarando l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 1 della legge 17 luglio 1890, n. 6972 nella
parte in cui non prevedeva che le IPAB regionali ed infraregionali
possano continuare a sussistere asumendo la personalita' giuridica di
diritto privato qualora abbiano tutti i requisiti di una istituzione
privata.
Emerge cosi' un possibile contrasto con gli artt. 3, 18 e 38 della
Costituzione.
D) in questo contesto prende vigore un autonomo profilo di
possibile irrazionalita' del comma dell'art. 17 laddove si prevede
che "sono in ogni caso soppresse" le IPAB il cui organo deliberante
sia composto in maggioranza da membri desimati da enti pubblici.
E' noto che molte fondazioni o associazioni nate spontaneamente
dalla volonta' di soggetti privati hanno avuto, nel tempo prima
dell'entrata in vigore della Costituzione, modifiche statutarie con
una sempre crescente presenza di componenti degli organi di
amministrazione a designazione pubblica. L'elemento prescelto dal
terzo comma dell'art. 17 per negare la sopravvivenza in ogni caso
alle IPAB e', per un verso, non necessariamente indicativo della
natura pubblica della istituzione di beneficenza o assistenza e, per
un diverso profilo, fuorviante quando si collochi in una situazione
in cui sussistono tutte le altre condizioni per evitare la
soppressione (struttura associativa, risorse private, fini
religiosi).
Puo' sussistere una violazione del principio di "ragionevolezza"
della disposizione in esame con violazione dell'art. 3 della
Costituzione.
3. - Alla stregua delle considerazioni che precedono il Collegio
ritiene non manifestamente infondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 17 del d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348 e
dispone il rinvio degli atti alla Corte costituzionale per l'esame
della stessa.
Il giudizio sui ricorsi riuniti di cui in epigrafe e' sospeso.
Ogni pronuncia e' rinviata al definitivo.